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Artigo em Destaque Resenha BM&F 137 Lavagem de Dinheiro – A Obrigação de Informar
Por Sérgio Santos *
A lavagem de dinheiro é a conduta de quem regulariza, legaliza ou legitima o dinheiro obtido com atividades ilícitas, tendo por objetivo a introdução do produto de determinados crimes antecedentes no mercado legal, através de uma série de operações comerciais e financeiras. Para regulamentar a matéria, o Governo editou a Lei 9613, de 03/03/98, em que tipificou os crimes de lavagem de dinheiro e determinou, através do Decreto 2799, de 08/10/98, a criação de COAF – Conselho de Controle de Atividade Financeiras - um órgão especial de inteligência criado no âmbito do Ministério da Fazenda com a finalidade de disciplinar, aplicar penas administrativas, receber, examinar e identificar as ocorrências suspeitas de atividades ilícitas previstas na Lei 9613/98, sem prejuízo da competência de outros órgãos e entidades, para, se for o caso, denunciar os envolvidos ao Ministério Publico. O COAF, segue o modelo das Unidades Financeiras de Inteligência, que são órgãos presentes em diversos países e que se definem como "agências nacionais, centrais, responsáveis por receber, analisar e distribuir às autoridades competentes as denúncias sobre informações financeiras com respeito a presumidos procedimentos criminais requeridas pela legislação e normas nacionais para impedir a lavagem de dinheiro" (definição do Grupo de Ação Financeira sobre Lavagem de Capitais - GAFI - Roma,1997). O termo lavagem é expresso de forma distinta nos países que possuem legislação especifica, como money laundering, nos EUA, lavado de ativos, na Argentina, blanqueo de dinero, na Espanha, e branqueamento de dinheiro, em Portugal. Todos esses termos significam a mesma coisa, lavagem ou branqueamento de capitais, ou seja, limpar capitais que foram obtidos por meios ilícitos. O processo de lavagem envolve três etapas: colocação – quando se utiliza as atividades comerciais e financeiras para a introdução de valores no circuito legal, ocultação – operações que visam a dificultar o rastreamento contábil, e a integração – quando os valores são incorporados formalmente ao mercado legal. Com a edição da Lei 9613/98, ficaram estabelecidas as condutas criminosas e as normas que objetivam prevenir e punir os crimes de lavagem, merecendo destaque a obrigação de comunicar as operações suspeitas. A legislação brasileira é uma das mais modernas do mundo, havendo a obrigatoriedade de identificação de clientes, comunicação de operações suspeitas acima de 10 mil reais e a manutenção de cadastro atualizado, reforçando a idéia de know your costumer. A partir de agora, as empresas de seguros, os fundos de pensão, as imobiliárias, as empresas de factorings, as empresas de comércio de jóias e metais preciosos, as administradoras de cartão de crédito, as que lidam com jogos e sorteios e as instituições que operam no mercado financeiro e de capitais, inclusive as bolsas de valores e de mercadorias e futuros, terão a obrigatoriedade de informar todas as operações consideradas suspeitas. Dentro das respectivas áreas de atuação como órgãos fiscalizadores, o Banco Central do Brasil, a Comissão de Valores Mobiliários – CVM, a Secretaria de Previdência Complementar - SPC e a Superintendência de Seguros Privados - Susep devem manter vigilância para que o sistema financeiro e mercado de capitais não sejam usados em crimes de lavagem. Isso implica não apenas em cobrar colaboração das instituições fiscalizadas mas também remeter regularmente informações ao COAF. Segundo levantamentos da ONU e do FMI, as operações com dinheiro ilegal movimentam cerca de US$ 500 bilhões por ano. No Brasil, os maiores focos de ação estão nas cidades de fronteiras onde há agências bancárias que movimentam mais dinheiro que os municípios onde estão instaladas. Por isso, exige-se uma atenção redobrada às operações com cheques de agências em fronteiras ou mesmo com sede ou filial nessas regiões ou em paraísos fiscais. A lista de situações consideradas suspeitas, definidas pelo Banco Central, que podem configurar em indícios de ocorrência envolve 43 situações relacionadas com operações em espécie ou cheques de viagem, manutenção de contas correntes, para atividades internacionais e para funcionários das instituições financeiras. A nova legislação obriga uma efetiva ação preventiva, de forma que as Instituições se organizem para o acompanhamento da lei, criando um canal institucional. Após as novas normas, a atualização cadastral de clientes é essencial, sendo o maior alvo de atenção. A idéia embutida na lei é obrigar que as diversas instituições que compõem o sistema financeiro e outras empresas detectem e analisem os clientes que se enquadram em uma série de situações previstas como suspeitas, por exemplo, contas bancárias com altas movimentações de pequenos depósitos ou volume de recursos inadequados aos dados cadastrais. Os únicos normativos que dispunham sobre a identificação de clientes eram a Lei 8021, de 12/04/90, ainda em vigor, que veda a emissão de títulos (cheques ou qualquer outro título de crédito) e a captação de depósitos ou aplicações ao portador e/ou nominativos endossáveis, obrigando que todas as operações financeiras sejam identificadas. Também a Resolução 1946 e a Circular 2207, ambas de 1992, obrigavam que todas as instituições financeiras identificassem e informassem ao Banco Central do Brasil todas as movimentações acima de US$ 10.000,00. A partir daí, outros normativos foram publicados com a finalidade de conhecer melhor o cliente, tais como a Resolução 2025/93, que dispunha sobre novas normas relativas a abertura, manutenção e movimentação de contas correntes e a Instrução Normativa CVM 220/94, que estabelece normas e procedimentos a serem observados nas operações em bolsas de valores, entre as quais, a exigência de que as sociedades corretoras mantenham cadastros atualizados, contendo informações necessárias a perfeita identificação e qualificação de clientes, mas, até então, não havia nenhuma previsão específica sobre controles internos ou sobre análise de lavagem de dinheiro. Através da Resolução 2554/98, o Conselho Monetário Nacional consolidou a implantação e a implementação do sistema de controles internos, e o acordo de Basiléia, destinado ao setor financeiro, também trouxe consigo uma série de regras com o objetivo de tratar adequadamente os riscos patrimoniais. Este conjunto adequadamente adotado visa prevenir o uso do sistema financeiro nos processos de lavagem, mediante determinados princípios de avaliação de controles internos, abrangendo uma visão gerencial através de processos de informação, monitoramento e comunicação, que faz parte do estabelecimento do processo de compliance, ou seja, estar de acordo com as boas práticas e com dispositivos de controles internos. No entanto, a aplicação da lei não é tão simples. Alguns procedimentos fundamentam-se em critérios subjetivos e as punições são muito altas para as empresas que não comunicarem ou não tomarem nenhuma providência para se evitar a ocorrência de lavagem. É o caso se alguns clientes aparentam ou não possuir condições financeiras para uma determinada operação, sem um critério claro. Conhecidas as operações, o problema, então, fica concentrado nas informações que permitem evidenciar os fatos que constituem indícios de lavagem de dinheiro. As autoridades definiram que somente as transações acompanhadas de "sérios indícios" é que deverão ser comunicadas. Ao utilizar as palavras "sérios indícios" a lei estabeleceu um juízo de valor aplicável a cada transação. A palavra "indício" significa indicação ou circunstância conhecida e provada que, ao relacionar-se com determinados fatos, faz com que se conclua a existência de certas circunstâncias. A lei, ao determinar que determinados fatos podem configurar-se em indício, deixou a critério do intérprete a avaliação dessa condição, cabendo a este comunicar em apenas 24 horas, após a conclusão da análise que levou a comprovar a existência de indícios sobre as hipóteses descritas dentro do contexto do crime de lavagem de dinheiro e, dependendo da conclusão, se haverá ou não a efetiva comunicação, vedado o conhecimento prévio do cliente. Outra discussão é a questão do sigilo bancário. No exercício das funções de supervisão, as autoridades competentes tem pleno acesso a todas as informações existentes, com a obrigação de guardar segredo e somente utilizá-los para fins de supervisão. O descumprimento desta obrigação pode determinar responsabilidade administrativa e penal. As instituições financeiras estão obrigadas a informar qualquer ocorrência considerada suspeita e o COAF, mediante o artigo 7o do Decreto 2799/98, pode solicitar essas informações ou mesmo requisitar documentos por intermédio do órgão de fiscalização competente. No entanto, a obrigação de comunicar determinadas operações esbarra na proteção constitucional da inviolabilidade da vida privada e de dados, constante no artigo 5, incisos X e XII, da Constituição Federal. As informações financeiras também estão protegidas pelo sigilo bancário, conforme a lei 4595/64, artigo 38, que proíbe a quebra de sigilo das operações ativas e passivas das instituições financeiras. Vale lembrar que, a Constituição Federal não pode respaldar práticas antijurídicas sendo vedada a interpretação que pretenda utilizar a proteção constitucional como escudo para ação criminosa. Os crimes de lavagem de dinheiro previstos na Lei 9613/98 somente podem existir de forma dolosa (com a intenção de praticar). E somente se a instituição tem o conhecimento de que o cliente tem a intenção de praticá-lo, é que deverá comunicar. Nos casos em que não há fatos que consubstanciem, ou mesmo, quando não se tratar de crimes de lavagem, a lei determina que essas comunicações "de boa fé" não acarretarão responsabilidade civil e administrativa para aquele que comunicou (parágrafo 2o artigo 11 da Lei 9613/98). No entanto, a lei não parece afastar completamente a responsabilidade devido a generalidade de hipóteses de comunicação. A principio, o cliente não saberá quem comunicou a existência de indícios, já que não deve ter ciência da comunicação à Autoridade. O cliente que teve suas informações encaminhadas aos órgãos de controle e tendo deflagrada alguma investigação contra si, pode considerar que foi prejudicado, e responsabilizar o autor da denúncia, alegando que a comunicação foi injusta e desmotivada e que as investigações, de alguma forma, prejudicaram a sua imagem. Se por outro lado, os indícios revelarem a intenção de outro crime que não seja ser crime de lavagem de dinheiro, o ato não se enquadra nas hipóteses de comunicação ao COAF. Em suma, devem ser comunicadas todas as operações fundamentadas em que possam se constituir em sérios indícios dos crimes previstos na Lei 9613/98, cabendo à autoridade competente regular a forma e as condições pelas quais essas informações serão utilizadas. As novas exigências representam um acréscimo de trabalho administrativo e operacional, além da grande dificuldade relacionada aos controles e pronta comunicação aos órgãos de fiscalização sobre as operações que possam indicar qualquer suspeita relacionada à origem de recursos. Por isso, a lei deve ser interpretada com bom senso e razoabilidade para se evitar situações injustas, arbitrárias e custosas. A criação desses mecanismos é a resposta brasileira às diversas iniciativas internacionais semelhantes, representando um grande avanço no combate à lavagem, possibilitando a troca de informações não só entre órgãos do governo, como também com autoridades pertinentes de outros países e de organismos internacionais. Essas são tentativas concretas do governo brasileiro para combater a lavagem de dinheiro, cuja implementação demandará algum tempo para que o mercado possa se adaptar às novas obrigações e responsabilidades.
Banco Central do Brasil O Banco Central do Brasil estruturou um conjunto de medidas com o propósito de prevenir e combater a utilização do sistema financeiro nacional para práticas de lavagem de dinheiro, tanto no âmbito interno, com criação de uma equipe específica para cuidar desse assunto, como externamente, mediante a implementação de conceitos da política "know your costumer". Atendendo a exigência da lei, o Banco Central editou dois normativos – a Circular 2852, de 02/12/98 e a Carta-Circular 2826, de 04/12/98 -, contendo determinações para que todas as instituições integrantes do sistema financeiro adotem uma série de procedimentos, como manterem o cadastro, o registro e o acompanhamento de todas as operações realizadas com valores acima de R$ 10.000,00, comunicarem obrigatoriamente àquele órgão situações suspeitas que possam configurar em indício de ocorrência de crimes de lavagem. A referida carta-circular traz uma série de situações que podem configurar indicio de crime de lavagem, devendo ser comunicados ao Banco Central, em 24 horas, como por exemplo, a movimentação de grandes quantias sem renda compatível ou explicação que justifique.
Comissão de Valores Mobiliários A CVM, por sua vez, publicou a Instrução 301, de 16/04/99. Por essa instrução são regulados a identificação e o cadastro de clientes, o registro de transações de todas as pessoas jurídicas que tenham em caráter permanente ou eventual, principal ou acessória, a custodia, liquidação, negociação, etc, de títulos e valores mobiliários, inclusive as bolsas de valores, de mercadorias e futuros, e as entidades do balcão organizado. Como a Carta-Circular 2826/98, do Banco Central do Brasil, o artigo 6 da Instrução 301 arrola uma série de hipóteses para as quais as instituições devem prestar atenção especial, dentre as quais, as operações realizadas repetidamente entre as mesmas partes nas quais haja seguidos ganhos ou perdas. As instituições devem comunicar a CVM, em 24 horas, as operações que possam constituir-se objetivamente em sérios indícios de lavagem. Da mesma forma que o Banco Central, a CVM deixou a cargo das instituições essa decisão.
Superintendência de Seguros Privados A Susep, da mesma forma, publicou a Circular 89, de 08/04/99, que divulga a relação de operações e situações que podem configurar indícios de ocorrência dos crimes previstos na Lei 9613/98, cuja situação esteja relacionada com as atividades das Sociedades Seguradoras, de Capitalização, das Entidades Abertas de Previdência Privada e dos Corretores de Seguros. Essas entidades deverão manter cadastro atualizado de seus clientes, devendo ser comunicadas a Susep, sem que seja dada ciência aos envolvidos, quaisquer operações que possam configurar indícios de ocorrência dos crimes previstos na Lei 9613/98. A Susep exige também que as instituições sob sua fiscalização devem desenvolver procedimentos internos de controle para detectar as operações que caracterizem indício de ocorrência dos crimes de lavagem.
Secretaria de Previdência Complementar Por meio da Instrução Normativa 22, de 19/07/99, a SPC disciplinou novas obrigações a serem observadas pelas entidades fechadas de previdência privada. Trata-se da manutenção de cadastros detalhados sobre todas as pessoas físicas e jurídicas com as quais mantenham operações, do registro de todas a operações realizadas acima de determinados valores e ainda, da obrigação de comunicar prontamente à SPC a ocorrência de quaisquer operações que indiquem a existência de crime de lavagem de dinheiro ou que com ele se relacionem. As fundações deverão manter atualizadas as informações cadastrais de seus participantes, prestadores de serviços, consultores e administradores de serviços. As fundações deverão anda manter por cinco anos, o registro de todas as operações realizadas com as entidades citadas cujos valores sejam iguais ou superiores a R$ 100.000,00 (no caso de pessoa jurídica), ou R$ 10.000,00 (no caso de pessoa física). As fundações deverão comunicar de forma clara e objetiva a SPC, no prazo de 24 horas, a ocorrência de contribuições voluntárias de participante cujos valores sejam incompatíveis com os respectivos rendimentos e os aumentos substanciais no valor mensal das contribuições previdenciárias, sem causa aparente, principalmente se tais contribuições forem resgatadas posteriormente pelo participante, em curto espaço de tempo. O não cumprimento dessas obrigações impõe severas sanções às fundações e seus administradores.
Bibliografia:
************ Sérgio
dos Santos* é Economista e professor da Bolsa de Mercadorias & de
Futuros ************ Leia também: Prevenção à Lavagem de Dinheiro
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